POZZO, MENSA: RIASSEGNATI I LAVORI, MA FACCIAMO ATTENZIONE

Non ho numeri alla mano, non conosco quanti siano i casi di ricorso all’istituto dell’affidamento in house providing, previsto dall’art. 7 del D.Lgs. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici) per accelerare la spesa e semplificare le procedure e l’attuazione dei progetti finanziati con risorse PNRR.

Si tratta di un istituto legittimo, ma di natura derogatoria rispetto al principio di concorrenza, e dunque da utilizzare con cautela, solo quando sussistano i presupposti sostanziali di:

• controllo analogo da parte dell’ente pubblico;

• attività prevalente a favore degli enti soci;

• e coerenza funzionale dell’attività affidata con l’oggetto sociale della società in house.

Negli anni precedenti all’entrata in vigore del nuovo Codice, l’uso dell’affidamento in house ha spesso mostrato le proprie ombre.

Personalmente, ho sempre evidenziato ambiguita.

In numerosi casi, lo strumento (ripeto: nato come eccezione alla regola della concorrenza) è stato impiegato come prassi ordinaria (male, molto male) con effetti distorsivi sia sul piano della trasparenza che su quello dell’efficienza amministrativa.

Gli abusi registrati hanno messo in luce, sicuramente la classica carenza di trasparenza nelle procedure di affidamento, l'eccesso di discrezionalità nella scelta delle società affidatarie e la mancanza di motivazioni economiche verificabili a sostegno della convenienza dell’affidamento diretto.

Il caso di Pozzo è perlopiù dettato da esigenze dovute al cronoprogramma.

Ma il tema con il quale - in altri Comuni - mi sono scontrato è che alcune di queste partecipate sono risultate prive dei requisiti soggettivi e oggettivi previsti per operare nei settori dei lavori, servizi o forniture: spesso non riscontravo la presenza delle necessarie qualificazioni SOA.

A dire il vero, nemmeno mezzi tecnici propri o una struttura organizzativa non idonea a garantire l’esecuzione diretta delle attività affidate.

Svolgo incarichi di CSE e dicono che ho "l'occhio lungo".

Non di rado, tali società ricevevano incarichi estranei alla loro missione istituzionale, fungendo di fatto da intermediari per l’affidamento di lavori a imprese terze, senza alcuna verifica comparativa o analisi di convenienza economica rispetto al benchmark di settore.

Elusione del principio della concorrenza, vittima predestinata è la trasparenza.

Il D.Lgs. 36/2023 ha cercato di correggere queste storture, ribadendo che l’affidamento diretto è ammissibile solo se la società dispone dei mezzi e competenze proprie per eseguire l’attività.

Non solo. 

L'intervento assegnato deve rientrare nell’oggetto sociale e nella missione istituzionale e l’amministrazione (il Comune quindi) dimostra la convenienza economica e funzionale rispetto a una gara pubblica.

Tuttavia, proprio il caso del Comune di Pozzo d’Adda, con l’affidamento ad ATES S.r.l. della realizzazione di una nuova mensa scolastica, mostra come alcune criticità del passato non siano del tutto superate.

ATES, infatti, è una ESCo (Energy Service Company), società in house providing a capitale pubblico, nata per la gestione del calore, l’efficientamento energetico e la pubblica illuminazione.

In questo caso, però, il Comune non le ha affidato un intervento di riqualificazione energetica o impiantistica — coerente con la sua missione — bensì la costruzione ex novo di un edificio pubblico.

Si tratta di un’opera di natura edilizia, strutturale e impiantistica complessa, per la quale ATES dovrebbe dimostrare qualificazioni SOA.

In genere chi gestisce il calore, risparmio energetico, si occupa di caldaie e illuminazione pubblica (come fa ATES) no ha esperienza diretta nel settore delle costruzioni civili, difficilmente ha categoria OG1 (edifici civili e industriali) e OG11 (impianti tecnologici).

Per questo sono legittime le perplessità di coerenza funzionale, riproponendo i rischi del vecchio sistema: sostanziale assenza di gara pubblica, difetto di allineamento tra oggetto dell’affidamento e missione societaria e un potenziale ricorso (quasi integrale) al subappalto.

E questo sarebbe incompatibile con il principio sacrosanto secondo cui l’attività in house deve essere eseguita direttamente dalla società affidataria.

Ovviamente, il caso del Comune di Pozzo d’Adda (MI) rappresenta un esempio emblematico di percorso amministrativo complesso e problematico, quindi la scelta dell'affidamento in house (ad una partecipata comunale) è stata dettata dai tempi, 

Dall'approvazione del progetto definitivo-esecutivo dei “Lavori relativi alla scuola primaria I.C. Le Ali della Libertà – Primo lotto funzionale: ampliamento per la realizzazione di mensa scolastica” (spesa totale di € 1.485.667,60) sono trascorsi 3 anni e mezzo (deliberazione di Giunta n. 70 dell’8 giugno 2022.

Nel febbraio 2024, l’impresa segnalava il presunto rinvenimento di materiali contaminati, che ha determinato la sospensione immediata dei lavori è di febbraio 2024.

I lavori, previsti in 301 giorni, non avrebbero potuto essere completati entro il termine PNRR del 30 giugno 2026, condizione necessaria per mantenere il finanziamento.

La rescissione intervenuta l'11 settembre 2025 ha sicuramente comportato oggettivi problemi sulle tempistiche, ma che la BDM Group S.r.l. è stata indennizzata con € 145.409,52 (oltre ai lavori eseguiti, pari al 4,12% del totale).

L’impresa veniva formalmente intimata a liberare l’area di cantiere entro 5 giorni (note prot. 9725 del 6 ottobre e 9949 del 10 ottobre 2025), ma non provvedeva e - in ritardo di una settimana - il Comune procedeva alla presa di possesso forzata del cantiere, come da verbale prot. 10254/2025  (20 ottobre 2025).

A seguito della risoluzione del contratto e della necessità di completare i lavori entro i termini del finanziamento PNRR, il Comune, deliberava di affidare l’intervento ad ATES S.r.l..

Una soluzione più rapida ma più rischiosa e anche il Comune se ne rende conto quanto giustifica la scelta "...in base alle competenze energetiche della società, già titolare del contratto “Servizio Energia” con il Comune (2020–2030)".

E quindi, ATES procederà a subappaltare i lavori di realizzazione della scuola? A chi? 

Pur comprendendo l’urgenza di completare l’opera entro i termini del finanziamento PNRR, la decisione di affidare la realizzazione della mensa ad ATES S.r.l. presenta profili di dubbio e criticità sotto più aspetti.

ATES è una ESCo la cui missione è centrata sulla gestione del calore, sull’efficientamento energetico e sulla pubblica illuminazione.

La costruzione ex novo di un edificio scolastico non rientra tra le attività previste dal suo oggetto sociale né nella sua missione istituzionale.

Proprio per questa ragione, è lecito domandarsi in che modo ATES intenda gestire il subappalto delle lavorazioni e, soprattutto, a quali soggetti tali attività verranno affidate.

L’art. 7, comma 2, lett. d), del Codice dei contratti pubblici stabilisce che un affidamento in house è legittimo solo se la società affidataria esegue direttamente la prestazione e non si limita a fungere da intermediario tra l’amministrazione e le imprese esecutrici.

Come se il prossimo appalto di riqualifica pavimentazioni stradali", per evitare la gara, l'affidiamo a CAP (con affidamento in house).

No.

Se ATES dovesse, di fatto, subappaltare integralmente le opere a imprese terze, si configurerebbe un modello di affidamento “a catena” incompatibile con il diritto europeo (Corte di Giustizia UE, cause Econord, C-182/11; Undis Servizi, C-553/15) e con i principi di trasparenza e concorrenza che presiedono all’uso di risorse PNRR.

Resta quindi  - lo scrivo con estrema fiducia e spirito collaborativo (visto che a Pozzo ne abbiamo viste di ogni in questi decenni) - è essenziale un'azione di controllo nell'interesse pubblico.

E' essenziale comprendere:

• quale percentuale dei lavori verrà materialmente eseguita da ATES;

• quali imprese saranno eventualmente coinvolte come subappaltatrici;

• e quali criteri di selezione verranno adottati per garantirne la competenza, la qualificazione e la conformità alle regole sulla tracciabilità e sull’evidenza pubblica.

Senza una chiara governance di tali aspetti, il rischio è che l’operazione si traduca in una mera intermediazione contrattuale, svuotando di contenuto la ratio dell’in house providing e vanificando la finalità di controllo pubblico diretto che ne costituisce il presupposto di legittimità.

Tutto questo, con mero spirito collaborativo.

Visto che - questo Comune - non ha da molti anni un assessore ai lavori pubblici. 

AM